פרק 7 – הרשות השופטת ובית המשפט העליון
הרציונל של סעיף 64 – מבנה מערכת המשפט
סעיף 64 נקבע כדי להבטיח שמערכת המשפט של המדינה תעמוד על יסוד ברור, סדור ובלתי ניתן לעקיפה. אם המבנה השיפוטי אינו מוגדר מלכתחילה, הכוח הפוליטי עלול, באמצעות יצירת מוסדות חדשים, ערכאות חריגות או מסלולים מקבילים, להסיט את הצדק ממסלולו הטבעי. סעיף זה, בהדגשת אחדות הדין הלאומי, ריבוד הליכי השפיטה, עצמאות שיפוטית, אי תלותם של בתי המשפט וביזור שיפוטי ומינהלי, קובע את עמודי התווך המרכזיים של מערכת משפט סדורה ואנטי עריצה. ההבהרה המפורשת בדבר בתי המשפט של הערכאה הראשונה, בתי המשפט המחוזיים לערעורים, בתי המשפט העליונים המחוזיים, בית המשפט העליון של המדינה ובית המשפט לחוקה נועדה להבטיח שההיררכיה של ההליך השיפוטי תהיה ברורה ומוגבלת. סדר רב שכבות זה מאפשר גם תיקון טעויות, גם מונע ריכוז מסוכן של כוח שיפוטי בנקודה אחת, וגם שומר על נגישות הציבור לצדק ברמות המקומית, המחוזית והלאומית. האיסור על הקמת כל בית משפט מיוחד, חריג, יוצא דופן, מהפכני או ביטחוני, או כל גוף מחוץ למבנה זה שיש לו סמכות של דיון שיפוטי או כוח של מתן פסק דין שיפוטי, הוא המרכיב האנטי עריץ החשוב ביותר של סעיף זה. הניסיון מלמד שמשטרים סמכותניים מוציאים בדרך כלל תיקים פוליטיים ורגישים ממסלול הצדק הרגיל באמצעות הקמת בתי משפט וגופים מיוחדים. סעיף זה בא בדיוק כדי לחסום דרך זו.
עם זאת, סעיף 64 מבהיר כי גופים מינהליים ומקצועיים יכולים להתקיים, אך אין להם סמכות של דיון שיפוטי או כוח של מתן פסק דין שיפוטי, והחלטותיהם חייבות להיות ניתנות לערעור בפני בית המשפט המוסמך. כלומר, התמחות מינהלית מוכרת, אך אינה באה במקום הצדק השיפוטי.
סיכום: סעיף 64 נועד להבטיח שהשפיטה תתבצע רק במסגרת בתי משפט חוקיים, עצמאיים ורב שכבתיים, וששום כוח לא יוכל לעקוף את הצדק באמצעות מבנים מקבילים, חריגים או מינהליים.
הרציונל של סעיף 65 – בתי המשפט של הערכאה הראשונה ובתי המשפט המחוזיים
סעיף 65 נקבע כדי להבטיח שהדיון השיפוטי יתבצע, ככל האפשר, ברמה הקרובה ביותר לציבור, ושלא כל התביעות והסכסוכים יימשכו אל מרכז המדינה. באמצעות קיומו של ההליך השיפוטי בבתי המשפט של הערכאה הראשונה, בבתי המשפט המחוזיים לערעורים ובבתי המשפט העליונים המחוזיים, יוצר סעיף זה מבנה סדור ומבוזר, כדי שהצדק יהיה נגיש יותר וכדי למנוע את ריכוז הכוח השיפוטי בבירה. במדינה כמו איראן, שבה הסכנה של ריכוז מינהלי ופוליטי גבוהה, פיזור מאורגן זה הוא כלי אנטי עריץ חשוב.
הדגשתו של סעיף 65 כי בכל מחוז בית המשפט העליון המחוזי הוא הסמכות השיפוטית העליונה של אותו מחוז נועדה להבטיח שהמחוז לא יהיה רק מבצע של החלטות המרכז, אלא יחזיק ביכולת שיפוטית ממשית במסגרת אחדות הדין הלאומי. ההבהרה המפורשת כי בית משפט זה מפקח על היישום האחיד של החוק בבתי המשפט של המחוז נועדה גם היא למנוע כאוס בפרשנות החוק וביישומו. אם במחוז אחד בתי המשפט ינהגו בגישות סותרות לחלוטין בעניינים דומים, תיפגע הוודאות המשפטית של הציבור והצדק יהפוך לעניין מקרי. הקביעה בדבר חמישה שופטים בבית המשפט העליון המחוזי נובעת מאותו היגיון. סעיף 65 אינו מבקש שסמכות זו תהיה כה קטנה עד שתוכל ליפול בקלות לשליטתם של אדם אחד או שניים, ואף לא כה גדולה עד שתהפוך למכבידה, יקרה ואיטית שלא לצורך. הרכב זה יוצר איזון ראוי בין יעילות, שיקול דעת ועמידות בפני השפעה. כמו כן, בחירת שופטי בית משפט זה בהצבעה של הרוב המוחלט של אספת השופטים של אותו מחוז עצמו נועדה להבטיח ששופטי בית המשפט העליון המחוזי יצמחו מתוך המערכת השיפוטית של אותו מחוז עצמו, ולא ייכפו רק מבחוץ או מן המרכז. העובדה שיושב ראש בית המשפט העליון המחוזי נבחר מבין שופטי אותו בית משפט ולתקופה מוגבלת ושאינה ניתנת לחידוש, וכי תפקידו כיושב ראש הוא בעל אופי מינהלי, נועדה למנוע את התהוותו של שלטון יושב ראש בתוך בית המשפט עצמו. סעיף 65 מבקש שיושב הראש יהיה מנהל מינהלי, ולא מפקד שיפוטי. משום כך, תפקיד היושב ראש לא יהפוך לעליונות שיפוטית על פני יתר החברים ולא לכלי של שליטה על החלטות בית המשפט.
חלקו האחרון של סעיף 65, המתיר את ההדחה, ההשעיה או ההעברה של שופטי בית משפט זה לפני תום כהונתם רק בגבולות שנקבעו בחוקה, נועד לשמור על עצמאותם ועל ביטחונם התפקידי של השופטים. שופט היודע כי ניתן להדיחו או להעבירו בקלות נעשה פגיע ללחץ פוליטי, מינהלי או מקומי. מבחינה זו, סעיף 65 מבקש להגן על השופט העליון המחוזי מפני לחץ חיצוני, כדי שההכרעה השיפוטית תלך אחר החוק ולא אחר הפחד.
סיכום: סעיף 65 נועד להבטיח שהשפיטה באיראן תהיה מבוססת מחוזות, נגישה, סדורה ואנטי ריכוזית. באמצעות חיזוק בתי המשפט של הערכאה הראשונה והערכאות המחוזיות, סעיף זה גם מקרב את הצדק אל הציבור, גם מונע את הצטברות הכוח השיפוטי במרכז, וגם, באמצעות הבטחה יחסית של עצמאות השופטים המחוזיים, מונע השפעה פוליטית ומינהלית על ההכרעה השיפוטית.
הרציונל של סעיף 66 – בית המשפט העליון של המדינה
סעיף 66 נקבע כדי להבטיח שלצד המבנה המחוזי של השפיטה תתקיים גם סמכות לאומית עליונה, כדי למנוע פיצול מסוכן בפרשנות החוק וביישומו. אם כל בית משפט עליון מחוזי יפעל על פי הבנתו שלו ללא סמכות סופית, המדינה תעמוד בהדרגה בפני כמה הלכות שונות, ואחדות הדין הלאומי תיפגע. סעיף 66 מרסן בעיה זו באמצעות הקמת בית המשפט העליון של המדינה. ההיגיון המרכזי של סעיף 66 הוא שבית המשפט העליון של המדינה לא יהיה בעצמו בית משפט לדיון כללי בכל התביעות, אלא הסמכות העליונה לצורך פיקוח על יישומו האחיד של החוק בכל רחבי המדינה, לדיון בערעורי קסציה במקרים שנקבעו, וליישוב מחלוקות בפרשנות החוק וביישומו בין בתי המשפט העליונים המחוזיים. בדרך זו, סעיף 66 גם מונע אי סדר משפטי וגם מונע את משיכת כל התיקים אל המרכז. הקביעה בדבר 11 שופטים נובעת אף היא מהיגיון האיזון. סעיף 66 אינו מבקש שבית המשפט העליון של המדינה יהיה קטן עד כדי כך שיוכל להימסר בקלות לשליטתו של זרם אחד, ואף לא גדול עד כדי כך שיהפוך לאיטי, יקר וחסר השפעה. מספר זה הוא גבול מתון וניתן להגנה, השומר על התייעצות קולקטיבית, מפחית את סכנת ההשפעה, ובו בזמן מקיים את היעילות.
העובדה שסעיף 66 מעניק לבית המשפט העליון של המדינה סמכות לבטל או לאשר פסקי דין הסותרים את החוק נועדה לשמור על עליונות החוק על פני ההעדפה השיפוטית. כלומר, תפקידה של סמכות זו הוא לתקן סטיות משפטיות ולשמור על אחידות לאומית ביישום החוק, ולא להפוך לבית משפט כללי נוסף. משום כך, סעיף 66 מבהיר במפורש כי בית המשפט העליון של המדינה איננו ערכאה כללית לדיון בכל התביעות.
סיכום: סעיף 66 נועד להבטיח שבמערכת המשפט של המדינה תתקיים סמכות לאומית עליונה, אשר מבלי לבלוע את כל התיקים, תשמור על יישום אחיד של החוק, על אחדות הפרשנות המשפטית, ועל הפיקוח על פסקי דין הסותרים את החוק. סעיף 66 הוא גם ערב לאחדות הדין הלאומי וגם מחסום מפני ריכוז מופרז של השפיטה במרכז.
הרציונל של סעיף 67 – בית המשפט לחוקה
סעיף 67 נקבע כדי שהחוקה לא תהיה רק טקסט סמלי או פוליטי, אלא תהיה בעלת תוקף אכיף ממשי. אם לא יתקיים מוסד עצמאי לשמירה על החוקה, הפרלמנט, הממשלה או מוסדות ציבוריים אחרים יוכלו, באמצעות חקיקת חוק או תקנה, להפר בפועל את גבולות החוקה, מבלי שתהיה סמכות יעילה למנוע זאת. סעיף 67 ממלא חלל זה באמצעות הקמת בית המשפט לחוקה. גם עצמאותו של בית המשפט לחוקה מבית המשפט העליון של המדינה נשענת על אותו היגיון. סעיף 67 אינו מבקש שהסמכות העליונה בעניינים שיפוטיים רגילים תהיה בעת ובעונה אחת גם הסמכות הסופית בעניינים חוקתיים, שכן שני תפקידים אלה שונים בטבעם. בית המשפט העליון של המדינה חייב לפקח על יישום החוק בתביעות רגילות ולשמור על הקוהרנטיות השיפוטית, ואילו בית המשפט לחוקה חייב להיות שומר עליונותה של החוקה על פני כל החוקים והתקנות. הפרדה זו גם מונעת ריכוז מופרז של כוח בידי סמכות אחת וגם יוצרת בהירות מוסדית. סמכותו של בית המשפט לחוקה לדון בהתאמתם של חוקים ותקנות לחוקה נועדה להבטיח ששום חוק או תקנה לא יעמדו מעל החוקה. סמכותו בפרשנות החוקה נועדה גם היא למנוע קריאות סותרות ופוליטיות של הטקסט החוקתי. כמו כן, יישוב מחלוקות סמכות בין מוסדות הציבור העליונים נקבע בסעיף 67 כדי שסכסוך בין מוסדותיה החשובים של המדינה לא יהפוך למשבר כוח קבוע, וכדי שתתקיים סמכות ניטרלית להכרעה סופית. החלק הנוגע לבטלות הוא גם מן החלקים החשובים ביותר של סעיף 67. אם לבית המשפט לחוקה הייתה רק הזכות לחוות דעה, אך לא הייתה לו סמכות לשלול תוקף מחוק או מתקנה הסותרים את החוקה, הרי שבפועל כוחו להגן על החוקה היה נותר חסר. בכך שסעיף 67 קובע במפורש כי בית המשפט לחוקה, אם מצא סתירה, יבטל את החוק או התקנה, כולם או את החלק הסותר שבהם, הוא מבטיח שהשמירה על החוקה לא תישאר רק בגדר המלצה ואזהרה.
האיסור על חברות בו זמנית של חברי בית המשפט לחוקה בבית המשפט העליון של המדינה, בממשלה, בפרלמנט, בהנהגה הביצועית של מפלגות, בכוחות המזוינים ובמוסדות הביטחון נועד אף הוא לשמור על עצמאותה ועל אי תלותה של סמכות זו. סעיף 67 מבקש להבטיח שהגוף המכריע בשאלת גבולות הכוח של המוסדות העליונים לא יהיה בעצמו נתון להשפעתם של אותם מוסדות. שאם לא כן, ההכרעה החוקתית תהפוך לכלי של יריבות פוליטית או ביטחונית.
סיכום: סעיף 67 נועד להבטיח שלחוקה תהיה משענת מוסדית ממשית אל מול חקיקה רגילה, תקנות ביצועיות וסכסוכים בין מוסדות הכוח. לפי ההיגיון של סעיף 67, בית המשפט לחוקה הוא שומר עליונותה של החוקה, הסמכות הסופית לפרשנותה, והכלי למניעת עקיפת גבולותיה החוקתיים בידי המוסדות העליונים. ללא סעיף 67, החוקה עלולה להישאר כתובה, אך ללא ערובה אכיפתית יעילה.
הרציונל של סעיף 68 – ועדות המינוי לשופטי הערכאות העליונות
סעיף 68 נקבע כדי להבטיח שהכניסה אל בית המשפט העליון של המדינה ואל בית המשפט לחוקה לא תעבור דרך החלטה אישית, מוסד פוליטי יחיד או עסקה מאחורי הקלעים. ההיגיון של סעיף 68 הוא שלפני הבחירה הסופית יתקיים גוף ביניים מקצועי, אשר יבחן ויסנן את המועמדים כך שרק אנשים כשירים יגיעו לשלב האחרון. בדרך זו נמנעת גם כפייה ישירה של מועמד, וגם הבחירה הסופית נעשית מבין כמה אפשרויות ממשיות, ולא מתוך שם אחד שנקבע מראש.
גם ההרכב של 9 חברים בוועדה מעוצב על יסוד זה. נוכחותם של 3 חברים מטעם בית הנבחרים נועדה להבטיח שלרכיב הייצוג הציבורי יהיה מקום בהליך, אך שנוכחות זו לא תהיה מכריעה לבדה. נוכחותם של 3 חברים מטעם לשכת עורכי הדין הארצית נועדה להבטיח כי אל ההליך ייכנס מבט מקצועי, משפטי ועצמאי של עריכת דין. נוכחותם של 3 חברים מבין שופטים בדימוס או שופטים ותיקים נועדה אף היא להבטיח שבשלב זה תתקיים נוכחות של ניסיון שיפוטי ושל היכרות מעשית עם כשירותו של שופט. סעיף 68 מבקש ליצור איזון בין רכיב של ייצוג פוליטי מוגבל, עצמאות מקצועית וניסיון שיפוטי. העובדה שועדת המינוי, לגבי כל משרה, מציגה 3 מועמדים כשירים, נועדה למנוע שתי סכנות. הסכנה הראשונה היא כפיית מועמד יחיד. הסכנה השנייה היא הפקרת הבחירה הסופית בתוך המון של שמות בלתי מסודרים ובלתי מאורגנים. סעיף 68 מבקש שהבחירה הסופית תהיה ממשית, אך לא חסרת כללים. הצגת 3 מועמדים לכל משרה פירושה גם שהאפשרות לבחור נותרת בעינה, וגם שההליך אינו נעשה הצגה בלבד או עניין מקרי. הדרישה שתוקף החלטת הוועדה יהיה תלוי בהצבעתם של לפחות 6 חברים נועדה אף היא להבטיח ששום סיעה או קבוצה מוגבלת לא תוכל להשתלט לבדה על הליך הסינון. סעיף 68 מעלה במכוון את רף ההחלטה, כדי שהמועמד הסופי יהיה תוצר של הסכמה יחסית, ולא תוצאה של גוברותו של גוש מוגבל. לחלק זה של סעיף 68 יש תפקיד חשוב בריסון השפעה וקנוניה.
האיסור על חברות בו זמנית של חברי ועדת המינוי בממשלה, בפרלמנט, בהנהגה הביצועית של מפלגות, בהכוחות המזוינים ובמוסדות הביטחון נועד אף הוא לשמור על אי תלותו של ההליך. סעיף 68 מבקש להבטיח שמי שממלאים תפקיד בשלב הסינון לא יהיו בעצמם קשורים באופן פעיל למוקדי כוח פוליטיים, מפלגתיים או ביטחוניים. כמו כן, האיסור על כפיית מועמד ועל שליטה בהליך המינוי נועד להבטיח שהעריצות תירסן כבר בשער הכניסה אל הערכאות השיפוטיות העליונות.
סיכום: סעיף 68 נועד להבטיח שהכניסה אל הערכאות השיפוטיות העליונות לא תיעשה ברצונו של אדם אחד ולא בהחלטתו של מוסד יחיד, אלא באמצעות ועדה רב מקורית, מקצועית וחסינה מפני השפעה. ההיגיון של סעיף 68 הוא שעצמאותם של בית המשפט העליון של המדינה ושל בית המשפט לחוקה אינה נשמרת רק בשלב ההדחה ובתקופת הכהונה. כבר משלב המינוי והסינון של המועמדים, יש למנוע ריכוז, כפייה והנדסה פוליטית.
הרציונל של סעיף 69 – בחירה ותקופת כהונה של שופטי הערכאות העליונות
סעיף 69 נקבע כדי להבטיח שהכניסה אל בית המשפט העליון של המדינה ואל בית המשפט לחוקה לא תיעשה ברצונו של אדם אחד ולא באמצעות קבלת החלטות חפוזה, אלא שלאחר המעבר בשלב המינוי הקבוע בסעיף 68, תושלם באמצעות החלטה פוליטית כבדה אך מוגבלת. מסירת הבחירה הסופית לסנאט ברוב של שני שלישים מחברי הסנאט נועדה להבטיח ששום רוב פשוט וזמני לא יוכל לבדו לקבוע את שופטי הערכאות העליונות. ההיגיון של סעיף 69 הוא ששופט עליון חייב לעבור מסנן של סינון מקצועי ולאחר מכן להיבחר באמצעות הסכמה רחבה, ולא באמצעות גבורתו של מחנה פוליטי אחד.
גם ההבדל באורך תקופת החברות הוא מכוון בסעיף 69. קביעת 9 שנים לשופטי בית המשפט העליון של המדינה ו12 שנים לשופטי בית המשפט לחוקה מבוססת על השוני בתפקידן של שתי ערכאות אלה. בית המשפט העליון של המדינה עוסק בעניינים רגילים, בקסציה וביישום האחיד של החוק, ולכן הוא זקוק ליציבות, אך בית המשפט לחוקה, בשל תפקידו הרגיש יותר בשמירה על החוקה, בפרשנותה ובביטול חוקים הסותרים אותה, זקוק לעצמאות ממושכת יותר בזמן. באמצעות הבחנה זו, סעיף 69 יוצר איזון בין יציבות מוסדית לבין מניעת כהונה ארוכה יתר על המידה. הדגשתו של סעיף 69 כי התקופות הן שאינן ניתנות לחידוש היא גם מנעול אנטי עריץ חשוב. אם שופט מקווה לחידוש כהונתו, הוא עלול בשנותיו האחרונות להפנות את מבטו אל המוסדות הבוחרים, ועצמאות שיקול דעתו עלולה להיפגע. בכך שהוא חוסם את דרך החידוש, סעיף 69 מבקש להבטיח שהשופט העליון יישאר נאמן בתקופת שירותו לחוק, ולא לבעלי הכוח היכולים לקבוע את עתידו. הכלל שלפיו איש אינו יכול לכהן יותר מפעם אחת כחבר בערכאות אלה נועד אף הוא למנוע היווצרותם של מעגלי השפעה מתמשכים. סעיף 69 אינו מבקש שהחברות בערכאות העליונות תהפוך למסלול שניתן לחזור אליו, היוצר רשתות וצובר כוח. כהונה אחת בלבד, לתקופה ארוכה וללא חידוש, מחזקת את העצמאות ומונעת תלות בעתיד פוליטי. החלק הנוגע לסיום כהונה מדורג ולא בו זמני נועד אף הוא לשמור על יציבות מוסדית ולרסן השתלטות פתאומית. אילו כל החברים היו מתחלפים באותו זמן, גל פוליטי יכול היה בתוך זמן קצר להשתלט על כל בית המשפט העליון של המדינה או על בית המשפט לחוקה. באמצעות מבנה זה, סעיף 69 מבקש להבטיח שתמיד יישארו חלק מן החברים, כדי שישמרו על הזיכרון המוסדי, על הניסיון ועל האיזון הפנימי. משום כך, סיום הכהונות נקבע בבית המשפט העליון של המדינה אחת לכל 3 שנים, ובבית המשפט לחוקה אחת לכל 4 שנים.
החובה כי במקרה של דחיית המועמדים שהוצעו, ועדת המינוי של אותה ערכאה תגיש מועמדים חדשים בתוך 30 ימים, נועדה גם היא למנוע מבוי סתום ושיתוק מוסדי. סעיף 69 אינו מבקש לאפשר למוסד הבוחר, באמצעות דחייה חוזרת של מועמדים, להותיר מושבים ריקים ובכך להחליש את הערכאה העליונה. חלק זה שומר על הרציפות המוסדית ומונע משחק פוליטי באמצעות חללים במושבים.
סיכום: סעיף 69 נועד להבטיח שבחירת שופטי הערכאות העליונות תיעשה באמצעות הסכמה גבוהה, תקופות כהונה ארוכות אך שאינן ניתנות לחידוש, והחלפה מדורגת ולא בו זמנית. ההיגיון של סעיף 69 הוא שעצמאותם של השופטים העליונים אינה מובטחת רק באמצעות איסור על התערבות. גם שיטת הבחירה וגם משך החברות עצמם חייבים להיות מעוצבים כך שייסגרו דרכי ההשפעה הפוליטית, התלות בחידוש כהונה וההשתלטות הפתאומית על הערכאות העליונות.
הרציונל של סעיף 70 – המועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית
סעיף 70 נקבע כדי להבטיח שהניהול השיפוטי והמשמעת של השופטים לא יימסרו לשליטתו של אדם אחד, של משרה פוליטית אחת או של מרכז יחיד. הניסיון מלמד שעצמאות השופט אינה נשמרת רק באמצעות איסור על התערבות בפסק הדין. לעיתים מופעל הלחץ העיקרי באמצעות העברה, קידום, הליך משמעתי, או איום בהשעיה ובהדחה. סעיף 70 מבקש להוציא כלים אלה מן המסגרת האישית והמרוכזת ולהעמידם בתוך מבנה קולקטיבי ומוגבל על פי דין.
ההיגיון המרכזי של סעיף 70 הוא לקבוע הבחנה בין מהותם של פסקי הדין השיפוטיים לבין הניהול והמשמעת של השופטים. למועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית ולגופי המשמעת השיפוטיים המחוזיים אין סמכות להתערב במהותם של פסקי הדין השיפוטיים. כלומר, אין הם נועדו לפסוק במקום השופט או לקבוע את תוצאתו של תיק. תפקידם מוגבל לעניינים המינהליים והמשמעתיים של השופטים בלבד. הבחנה זו נועדה הן לשמור על עצמאות ההכרעה והן להבטיח ששום שופט לא יהיה חסין מאחריות מקצועית ומשמעתית. תיקון חשוב בסעיף 70 הוא שכל הסמכות המשמעתית אינה מרוכזת ברמה הלאומית. בנוסח המתוקן, נקבע בכל מחוז גוף משמעת שיפוטי מחוזי כדי שענייניהם של שופטי המחוז יידונו, ככל האפשר, בתוך אותו מחוז עצמו. חלק זה של סעיף 70 הוא אנטי עריצי יותר, משום שהוא אינו מניח למרכז לשלוט ישירות מלמעלה בכל שופטי המדינה. אם כל המשמעת השיפוטית הייתה נתונה בידי מוסד לאומי אחד, אותו מוסד עצמו היה עלול להפוך לצוואר בקבוק חדש של כוח. באמצעות חלוקת הסמכות בין הרמה הלאומית לבין הרמה המחוזית, מבקש סעיף 70 לרסן סכנה זו.
גם ההרכב הבן 9 החברים של המועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית מעוצב כדי לשבור מונופול. נוכחותם של 3 חברים מבין שופטים מנוסים, 3 חברים מבין עורכי דין מנוסים, ו3 חברים מבין פרופסורים בולטים למשפטים נועדה להבטיח שניהולם ומשמעתם של השופטים לא יישארו במונופול של המערכת השיפוטית עצמה, לא יימסרו לידי הפוליטיקה, ולא יהיו בשליטתו של מקצוע יחיד. אותו היגיון מופיע גם בהרכב הבן 5 החברים של הגוף המשמעתי המחוזי: 2 שופטים, 1 עורך דין מנוסה, 1 פרופסור למשפטים, ו1 שופט בדימוס מנוסה. הרכב זה מבטיח שההחלטה המשמעתית לא תהיה רק פנים מקצועית, לא רק מינהלית, ולא רק פוליטית. הקביעה בדבר סיום כהונה מדורג ולא בו זמני נועדה גם היא למנוע השתלטות פתאומית על המוסד. אילו כל החברים היו מתחלפים באותו זמן, זרם פוליטי אחד או קואליציה זמנית היו יכולים להשתלט על כל המוסד בשלב אחד. באמצעות סיום כהונה מדורג, סעיף 70 שומר על יציבות מוסדית ועל זיכרון ארגוני ומונע תנודות פוליטיות חריפות. האיסור על חברות בו זמנית של החברים בממשלה, בפרלמנט, בהנהגה הביצועית של מפלגות, בהכוחות המזוינים ובמוסדות הביטחון נועד גם הוא לשמור על מרחקו של מוסד זה ממוקדי הכוח. שהרי מוסד המחליט על עתידם המקצועי של שופטים, אם הוא עצמו תלוי באותם מוקדי כוח, עלול בקלות להפוך לכלי לחץ. סעיף 70 מבקש לשמור על מרחק מוסדי זה.
נקודה חשובה נוספת בסעיף 70 היא שהמועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית משמשת כערכאה הדנה בערעורים על החלטותיהם של גופי המשמעת השיפוטיים המחוזיים. חלק זה נחוץ כדי לאזן בין ביזור לבין אחידות אמות המידה. אם תתקיים רק סמכות מחוזית, ההחלטות עלולות להפוך למקומיות, שיקול דעתיות או בלתי אחידות. אם תתקיים רק סמכות לאומית, ייווצר ריכוז מסוכן. בכך שהוא מעניק סמכות ראשונית למחוז וסמכות ערעור לרמה הלאומית, סעיף 70 יוצר איזון בין שני הצרכים הללו.
סיכום: סעיף 70 נועד להבטיח שהניהול השיפוטי והמשמעת של השופטים יהיו בעת ובעונה אחת עצמאיים, מבוזרים ואחראיים. הפילוסופיה המתוקנת של סעיף 70 היא שעצמאות שיפוטית אינה מובטחת רק באמצעות איסור על התערבות בפסק הדין. גם הכלים המינהליים והמשמעתיים של הלחץ חייבים לצאת מידיו של מרכז יחיד. משום כך, באמצעות הרכב רב מקורי, חלוקת סמכויות בין הרמה הלאומית לבין הרמה המחוזית, ואיסור על התערבות במהותם של פסקי הדין השיפוטיים, מבקש סעיף 70 גם למנוע עריצות מינהלית וגם לשמור על הסדר המקצועי של הרשות השופטת.
הרציונל של סעיף 71 – תקציב וניהול כספי של המועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית
סעיף 71 נקבע כדי להבטיח שהמועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית לא תהיה עצמאית בשם בלבד, אלא תהיה מסוגלת גם בפועל לפעול ללא תלות כספית ומינהלית בממשלה או בכל סמכות אחרת. אם מוסד אחראי על ניהול שיפוטי ועל המשמעת של השופטים, אך תקציבו, מזכירותו ואנשיו נותרים בידי אחרים, עצמאותו נעשית פורמלית בלבד. סעיף 71 נועד למנוע בדיוק תלות זו.
ההיגיון של סעיף 71 הוא שעצמאות מוסדית אינה מושגת רק באמצעות קביעת הסמכות והרכב החברים; גם מקור המימון והניהול המינהלי הם חלק מן העצמאות הממשית. מוסד שתקציבו יכול להיקטע או להצטמצם בכל עת בידי גורם אחר נתון ללחץ, גם אם על הנייר הוא מוגדר כעצמאי. משום כך, סעיף 71 קובע במפורש כי למועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית חייבים להיות תקציב עצמאי, מזכירות עצמאית וכוח אדם מינהלי עצמאי. מימון התקציב מתוך התקציב הכללי של המדינה נועד גם הוא להרחיק את המועצה ממקורות פרטיים, מסיוע נקודתי או מתלות בלתי רשמית באנשים או במוסדות. עם זאת, סעיף 71 אינו מבקש לאפשר למועצה לדרוש כל סכום כרצונה. משום כך נכללו בטקסט אמות המידה של חובות חוקיות, היקף העבודה, צרכים מינהליים רגילים ועקרון החיסכון והיעילות. הפילוסופיה של חלק זה היא ליצור איזון בין עצמאות לבין אחריותיות כספית; כלומר, המועצה לא תישאר תחת לחץ, אך גם לא תצא מתחום הפיקוח והמשמעת התקציבית. הדרישה כי התקציב המוצע של המועצה ייכלל בנפרד בהצעת התקציב נועדה למנוע את הסתרתו, בליעתו או ריקונו מתוכן בתוך תקציביהם של מוסדות אחרים. סעיף 71 מבקש להבטיח שמעמדה הכספי של מועצה זו יהיה ברור, גלוי ובלתי ניתן לעקיפה. אם תקציבה יתמוסס בתוך סעיפים כלליים ועמומים, הדרך ללחץ ולמניפולציה תיפתח מחדש. חלק חשוב נוסף בסעיף 71 הוא האיסור על הפחתה בפועל, עיכוב בהקצאה או הגבלת ביצוע התקציב כאמצעי לחץ. הפילוסופיה של הוראה זו היא שלחץ על מוסד עצמאי אינו מופעל תמיד בהוראה ישירה; לעיתים הוא מופעל באמצעות הגבלת כסף, כוח אדם, אמצעים ותמיכה מינהלית. סעיף 71 מכיר גם בצורה סמויה זו של לחץ ומבקש לחסום אותה מראש.
החובה לשקיפות ההכנסות וההוצאות ולבדיקתן בידי רשות הביקורת הציבורית העצמאית של המדינה נועדה אף היא להבטיח שעצמאות כספית לא תהפוך לחוסר אחריות כספית. סעיף 71 אינו מבקש להפוך את המועצה לתלויה, אך גם אינו מבקש להוציא אותה מתחום הביקורת והאחריותיות. ההיגיון של סעיף 71 הוא שמוסד עצמאי חייב להיות גם מוגן מפני לחץ וגם אחראי על פי חוק ולביקורת הציבורית.
סיכום: סעיף 71 נועד להבטיח שהמועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית תהיה עצמאית באמת מן הבחינה הכספית והמינהלית, ולא רק למראית עין. באמצעות קביעה של תקציב עצמאי, מזכירות עצמאית, אמות מידה ברורות לקביעת התקציב, איסור על לחץ באמצעות התקציב, וביקורת ציבורית עצמאית, מבקש סעיף 71 ליצור איזון בין עצמאות מוסדית לבין משמעת כספית. ללא סעיף 71, עצמאותה של המועצה הקבועה בסעיף 70 עלולה להתרוקן בפועל באמצעות אמצעים כספיים ומינהליים.
הרציונל של סעיף 72 – תנאי הכשירות ועצמאות החברים
סעיף 72 מושתת על הרעיון ששופט עליון וחבר במוסד לניהול ולמשמעת שיפוטית אינם צריכים להחזיק רק בידע משפטי; הם צריכים גם לעמוד, מבחינה אישית, כספית, פוליטית ומוסדית, במעמד המאפשר להם להחליט בחירות וללא משוא פנים. משום כך, סעיף 72 אינו מדבר רק על כשירות משפטית ושיפוטית גבוהה, אלא קובע כתנאים גם יושר, עצמאות שיקול הדעת, ניטרליות פוליטית ומחויבות לחוקה. ההיגיון של סעיף 72 הוא שבראש המבנה השיפוטי, ידע ללא עצמאות אינו מספיק, ועצמאות ללא יושר אינה יכולה להחזיק מעמד.
האיסור על חברות או זיקה פעילה למפלגות פוליטיות, לכוחות המזוינים, למוסדות הביטחון, ועל נשיאה במשרה פוליטית או ביצועית, נועד כדי שמקבלי ההחלטות השיפוטיים העליונים לא יהפכו להמשך זרועה של העוצמה. סעיף 72 מבקש להבטיח שהגורם אשר צריך לעמוד מול עקיפת החוק, פגיעה בזכויות הציבור או הגזמה מצד מוסדות הכוח, לא יהיה בעצמו נטמע ברשת של אותם כוחות. הפילוסופיה של איסור זה היא לשמור על מרחק מוסדי ונפשי בין הרשות השופטת לבין מוקדי הכוח; שכן בכל מקום שבו מרחק זה נעלם, גם אי התלות נעלמת בהדרגה. אולם החלק הנוגע לאיסור על פעילות מסחרית ורווחית עמוק אף יותר מבחינה רעיונית. שופט, או חבר במוסד שיפוטי עליון, אינו מאוים רק בידי כוח פוליטי; גם כוח כלכלי עלול להפוך אותו לתלוי, זהיר יתר על המידה, חייב, או מתחשב. המסחר פועל על יסוד רווח, משא ומתן על תועלת, סיכון, תחרות, בניית רשתות, ולעיתים תלות אשראית וחוזית, ואילו השפיטה חייבת לעמוד על יסוד אי משוא פנים, מרחק מן האינטרס האישי, ונאמנות בלעדית לחוק. שתי הלוגיקות הללו מתנגשות בנקודה רגישה.
הפילוסופיה של איסור פעילות מסחרית ורווחית בסעיף 72 היא ששופט עליון לא יועמד במצב שבו תודעתו תהיה כרוכה, גם שלא מרצון, בחישוב של רווח והפסד אישיים, ביחסים עם שותפים, בשוק, בחוזים, בהון, בחובות, או בעתידו הכלכלי שלו. גם אם שחיתות ישירה אינה מתרחשת, עצם ההסתבכות הכלכלית הזאת עלולה להשפיע על ההכרעה. אדם העוסק במסחר עלול:
- לחשוש מהחלטה שעלולה לפגוע באינטרסים הכלכליים שלו או של מקורביו
- להיות רך יותר או מחמיר יותר כלפי גורמים כלכליים מסוימים
- להביט בעניינים משפטיים, גם שלא במודע, דרך ההיגיון של עסקה ושל תועלתנות כספית
- להיחשף להשפעה סמויה באמצעות שותפות, אשראי, הלוואות, חוזים או מתווכים כלכליים
לכן האיסור המסחרי אינו קיים רק כדי לחסום את הדרך לשוחד; הוא קיים כדי לחסום את הדרך לתלות תודעתית ומבנית. סעיף 72 מבין ששחיתות איננה תמיד כסף מזומן במעטפה; לעיתים קשר כלכלי מתמשך, תקווה לרווח עתידי, או פחד מהפסד אישי, שוחקים את העצמאות בשקט ובהדרגה. מן הבחינה הזאת, סעיף 72 אינו רק כלל נגד שחיתות; הוא עיקרון נגד הפיכת השפיטה לשיקול של תועלת. יש להבטיח את מצבו ואת מגבלותיו של שופט עליון, מבחינת פרנסה ומעמד, באופן שלא יזדקק לבנות מחוץ למשרתו זהות כלכלית מקבילה. הפילוסופיה שלו היא שנושא משרה שיפוטית עליונה אינו סוחר, אינו שחקן פוליטי, ואינו שותף סמוי של הכוח; הוא נאמן החוק. לנאמן החוק חייבת להיות נאמנות סופית אחת בלבד: החוקה והצדק המשפטי.
החלק האחרון של סעיף 72, האוסר על לחץ פוליטי, התערבות ביטחונית, ניגודי עניינים סמויים והשפעה מאורגנת, הוא למעשה התוצאה ההגיונית של כל אותם יסודות. כאשר סעיף 72 מעצב את התנאים האישיים והמוסדיים של העצמאות, עליו בעת ובעונה אחת גם לחסום את הדרכים החיצוניות להריסת עצמאות זו. שכן עצמאות איננה רק מידה מוסרית; היא מצב מוסדי מוגן.
סיכום: סעיף 72 נועד להבטיח שחברי המוסדות השיפוטיים והמשמעתיים העליונים של המדינה יעמדו, מבחינה משפטית, פוליטית, כספית ומוסדית, במצב המאפשר להם להחליט ללא פחד, ללא עסקת חליפין, ללא רדיפת טובת הנאה וללא תלות. הפילוסופיה של איסור פעילות מסחרית ורווחית בסעיף 72 היא שהשפיטה העליונה אינה רשאית להזדהם בהיגיון של שוק, רווח, שותפות וטובת הנאה אישית; שכן בכל מקום שבו שופט נכנס אל תוך רשת של אינטרס, הצדק, גם אם הוא נשאר לכאורה כלפי חוץ, נפגע מבפנים.
הרציונל של סעיף 73 – השעיה והדחה של שופטים
סעיף 73 נקבע כדי להבטיח שהשעיה והדחה של שופט לא יהפכו לכלים של לחץ פוליטי, מינהלי או אישי. אם שופט יודע שניתן לסלקו לפי רצונו של בעל תפקיד או באמצעות החלטה חפוזה, העצמאות השיפוטית נעלמת בפועל. מן הצד האחר, אם לא קיים אמצעי יעיל לטיפול בשחיתות, בהפרה חמורה של החוק או בחוסר כשירות מתמשך, הרשות השופטת נמשכת אל חוסר אחריות ואל חסינות בלתי מוגבלת. סעיף 73 נכתב כדי ליצור איזון בין שתי הסכנות הללו.
משום כך, סעיף 73 קובע במפורש כי אין להשעות או להדיח שופט אלא באמצעות הליך הוגן, פומבי ובלתי מוטה. ההיגיון של חלק זה ברור: גורלו המקצועי של שופט אינו רשאי להיקבע בהוראה מינהלית, בתפירת תיק נסתרת או לפי רצונו של הכוח הפוליטי. השעיה והדחה הן לגיטימיות רק כאשר הן מבוצעות על יסוד הליך משפטי ברור, בר הגנה וצודק. לגבי שופטי בתי המשפט של הערכאה הראשונה, בתי המשפט המחוזיים לערעורים ובתי המשפט העליונים המחוזיים, סעיף 73 מפקיד את סמכות הבדיקה הראשונית בידי הגוף המשמעתי השיפוטי של אותו מחוז. הפילוסופיה של מבנה זה היא למנוע ריכוז מלא של הכוח המשמעתי במרכז. אם גורלם של כל שופטי המדינה ייקבע ישירות בידי מוסד לאומי אחד, אותו מוסד עצמו יהפוך לצוואר בקבוק מסוכן של לחץ והשפעה. בכך שהוא מוסר את הבדיקה הראשונית למחוז, מבקש סעיף 73 לשמור על עצמאות מקומית ועל אופייה המבוזר של מערכת המשפט. עם זאת, סעיף 73 קובע כי החלטת הגוף המחוזי ניתנת לערעור בפני המועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית. ההיגיון של חלק זה הוא שביזור אינו רשאי להוביל לאי סדר, לשרירות מקומית או להיעדר פיקוח יעיל. לפיכך, סעיף 73 יוצר איזון בין שני צרכים: מצד אחד, מניעת ריכוז הכוח במרכז, ומצד אחר, שמירה על אמות מידה משותפות ועל אפשרות של פיקוח לאומי. לגבי שופטי בית המשפט העליון של המדינה ובית המשפט לחוקה, סעיף 73 קובע אמת מידה מחמירה יותר. שופטים אלה נמצאים ברמה העליונה ביותר של המערכת השיפוטית, והשעייתם או הדחתם עלולות לשאת תוצאות לאומיות וחוקתיות. משום כך, השעיה זמנית שלהם אפשרית רק במקרה של אישום פלילי חמור, ראיות ממשיות לשחיתות או סכנה ברורה ליושרת ההליך השיפוטי, ורק בהחלטה של שני שלישים מחברי המועצה לניהול ולמשמעת שיפוטית. ההיגיון של חומרה זו הוא שגם השעיה זמנית לא תהפוך לאמצעי קל לסילוק או ללחץ פוליטי על שופטים עליונים.
סעיף 73 מחמיר אף יותר ביחס להדחתם של שופטי בית המשפט העליון של המדינה ובית המשפט לחוקה, ומתנה אותה בהליך חוקי ובהצבעה של שני שלישים מחברי הסנאט. הפילוסופיה של חלק זה היא שהדחתו של שופט עליון אינה רשאית להיחשב רק כהחלטה מינהלית או משמעתית, אלא עליה לעבור סף מוסדי כבד, כדי שהסרתם של שופטים עצמאיים באמתלות הנחזות כחוקיות תהיה קשה.
סיכום: סעיף 73 נועד להבטיח שהשעיה והדחה של שופט לא יהיו קלות ושרירותיות, אך גם לא קשות עד כדי כך שהאחריותיות תיעלם. ההיגיון של סעיף 73 נשען על שמירת העצמאות השיפוטית, על הבטחת הליך הוגן, ועל מניעת הפיכתם של הכלים המשמעתיים לאמצעי הפחדה. סעיף 73 מבקש להגן על השופט מפני לחץ, ובו בזמן להבטיח שהוא יישאר אחראי לנוכח שחיתות ועבירה.